“The first thing we do, let’s kill all the lawyers.” – William Shakespeare[1]
ในช่วงสิบกว่าปีที่ผ่านมา แวดวงการศึกษารัฐธรรมนูญเชื่อว่า หลายประเทศทั่วโลกมีแนวโน้มหันมาใช้กลไกศาล โดยเฉพาะ ‘ศาลรัฐธรรมนูญ’ เข้ามาวินิจฉัยหรือใช้อำนาจตรวจสอบการละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งอาจจะมีข้อยกเว้นไว้สำหรับบางประเทศที่ไม่ได้เป็นแบบนั้น
แต่ภายใต้จุดร่วม ก็มีจุดต่างอยู่พอสมควร นั่นคือ ยิ่งศาลเข้ามาเกี่ยวข้องกับองค์กรอำนาจอื่นๆ ย่อมเลี่ยงไม่พ้นที่จะมีการวินิจฉัยภายใต้อุดมการณ์หรือจุดยืนทางการเมืองหนึ่งๆ เสมอ และยังมีความแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ อันที่จริงในงานที่ชื่อ Comparative Matters: The Renaissance of Comparative Constitutional Law [2] เขียนโดย แรน เฮอร์เชิล (Ran Hirschl, 2014) ก็เคยเสนอไว้ทำนองนี้ คือ ศาลรัฐธรรมนูญแต่ละประเทศก็เลือกอ้างอิงหลักการจากรัฐธรรมนูญของประเทศที่ตัวเองยอมรับ เช่น อิสราเอลอาจพึงใจที่จะตีความสอดคล้องความเห็นทางวิชาการทางกฎหมายรัฐธรรมนูญจาก เยอรมนี แคนาดา สหรัฐ หรืออังกฤษ มากกว่าจะอ้างอิงหลักการจากประเทศใหญ่อื่นๆ ที่มีวัฒนธรรมแตกต่างกัน[3] และเป็นที่น่าเสียดายว่างานชิ้นนั้นตีพิมพ์ก่อนที่จะได้พบกรณีที่น่าตื่นตาตื่นใจยิ่งกว่า อย่างกรณีรัฐมนตรีค้ายาเสพติดที่ศาลออสเตรเลียตัดสินว่าผิด แต่ศาลไทยวินิจฉัยว่าไม่ผิด ถึงตรงนี้ไม่แน่ใจว่าศาลใช้อุดมการณ์ใด
ทางออกต่อการพยายามเข้าใจความแตกต่างในบทบาทของศาลรัฐธรรมนูญที่มีการเมืองกำกับอยู่ จึงเป็นการเสนอให้ศึกษารัฐธรรมนูญแบบข้ามศาสตร์ เช่น กฎหมายรัฐธรรมนูญจับคู่กับเศรษฐศาสตร์ก็ได้ จับคู่กับรัฐศาสตร์ก็ได้ เป็นต้น เพื่อช่วยให้ความรู้เกี่ยวกับรัฐธรรมนูญไม่ถูกตีกรอบคับแคบ หรือมองแต่เพียงตัวบทที่อยู่บนหน้ากระดาษ จนไม่เห็นปัจจัยแวดล้อมอื่นที่ทำให้ตัวบทเกิดขึ้น
หนังสือเรื่อง ศาลรัฐประหาร เขียนโดย ปิยบุตร แสงกนกกุล ตีพิมพ์ปี 2560 สาธิตให้เห็นวิธีการข้างต้น เพราะแม้ว่าผู้เขียนจะเชี่ยวชาญกฎหมายปกครองและรัฐธรรมนูญ แต่ก็ข้ามพ้นเทคนิควิทยาการทางกฎหมายแบบโดดๆ โดยผู้เขียนหันไปพิจารณากฎหมายใหม่ในมิติที่มีความเป็นการเมือง จนทำให้เห็นว่าศาลและกฎหมายต่างเคลือบแฝงไปด้วยอุดมการณ์หรือจุดยืนทางการเมืองอย่างไร
ศาลไม่ได้อิสระอย่างที่เขาหลอกลวง
บทแรกว่าด้วย ‘ตุลาการภิวัฒน์’ ถึง ‘ศาลรัฐประหาร’ เป็นการเทียบเคียงของสองสิ่งคือ ลักษณะระบอบการเมืองกับท่าทีของศาลต่อการรัฐประหาร โดยตั้งคำถามพื้นฐานถึงอุปสรรคการเมืองในระบอบประชาธิปไตยไว้จำนวนหนึ่ง เช่น สาเหตุที่สถาบันรัฐสภาและกลไกในระบอบประชาธิปไตยไม่สามารถเติบโตแข็งแรงได้คืออะไร หรือ เกิดปัญหาอะไรในหลักแบ่งแยกอำนาจ ที่กำหนดว่าอำนาจในการตรากฎหมาย (อำนาจนิติบัญญัติ) อำนาจในการบังคับใช้กฎหมาย (อำนาจบริหาร) และอำนาจในการชี้ขาดข้อพิพาท (อำนาจตุลาการ) นั้นต้องไม่รวมอยู่ที่องค์กรใดองค์กรหนึ่ง
คำถามที่ตามมาคือ แล้วถ้าในยุคเผด็จการล่ะ ฐานะของศาลภายใต้ระบอบรัฐประหารเป็นอย่างไร
ในทางหนึ่ง ระบบตุลาการหลายประเทศจะทำหน้าที่พิทักษ์รัฐธรรมนูญ แต่ผู้เขียนเสนออีกมุมหนึ่งที่เหมือนจะเป็นด้านกลับว่า ระบบตุลาการทำหน้าที่พิทักษ์ผู้ปกครองแทน ซ้ำร้ายยังใช้อำนาจ ‘ห้ามดูหมิ่นศาล’ ไว้จัดการกับประชาชน (น. 37) ก่อนที่จะตั้งข้อสังเกตว่า เมื่อเกิดความขัดแย้งในเชิงองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย เช่น ฝ่ายนิติบัญญัติ หรือฝ่ายบริหาร ประเทศไทยดูจะมีแนวโน้มน้อมรับในคำพิพากษาจากฝ่ายศาล ขณะที่ในต่างประเทศ พร้อมที่จะชนหรือตอบโต้กับศาล (น. 40-47)
เราอาจจะเห็นภาพได้ชัดขึ้น จากตารางเปรียบเทียบศาลในยุคปกติกับศาลของรัฐประหาร (น. 42) ที่พบว่า ศาลไม่ได้อิสระไปจากระบอบการเมืองหรืออุดมการณ์ทางการเมือง เช่น บทบาทของศาลภายใต้ระบอบเสรีประชาธิปไตย อาจจะมีหน้าที่ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐหรือรัฐบาล เพื่อคุ้มครองเสรีภาพของบุคคล ขณะที่ศาลที่อยู่ในระบอบที่ไม่เป็นประชาธิปไตยมีแนวโน้มที่จะวางท่าทีไม่อยากตรวจสอบ หรือเลวร้ายกว่าคือ ไปรับประกันการปราบปรามผู้ที่เห็นต่างจากรัฐ
วิธีสืบทอดอำนาจด้วยกฎหมาย
กระนั้น ไม่ใช่เรื่องง่ายที่คณะรัฐประหารจะปกครองด้วยการใช้กฎหมายเดิม ศาลของระบอบรัฐประหารจึงต้องออกแบบวางกลไกการปกครองผ่านกฎหมายเอาไว้ให้ซับซ้อนขึ้นไป คือนำเทคนิควิทยาการทางกฎหมายมาฉาบหน้าอุดมการณ์ทางการเมืองให้ดูไม่ทารุณมากนัก ในแง่นี้ผู้เขียนเสนอไว้ว่า ภายใต้บริบทเช่นนี้ ผู้ปกครองจะใช้เครื่องมือใน 4 ลักษณะ
หนึ่ง – แปลงความต้องการของเผด็จการให้เป็นกฎหมาย
สอง – นำกฎหมายของเผด็จการไปใช้บังคับ
สาม – นำกฎหมายที่มีอยู่แล้วไปใช้ในทางที่ไม่เป็นคุณต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน
และสี่ – นำกฎหมายที่มีอยู่แล้วไปใช้แบบบิดเบือน บิดผันอำนาจ เพื่อตอบสนองต่อวัตถุประสงค์ของเผด็จการ
เราอาจจะเห็นได้ในกรณีของไทย เพราะนับตั้งแต่คณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ยึดอำนาจการปกครองจากรัฐบาลพลเรือน เมื่อปี 2557 สิ่งแรกๆ ที่ทำนอกจากกวาดจับ เรียกมาปรับทัศนคติแล้ว ก็ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 และแต่งตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) แทนที่สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา โดยมีหัวหน้า คสช. เสนอรายชื่อผู้ดำรงตำแหน่งภายในสภานิติบัญญัติดังกล่าว
ตลอดระยะเวลา 4 ปี 4 เดือน สนช. พิจารณาและผ่านความเห็นชอบกฎหมายไปทั้งสิ้น 323 ฉบับ จนถึงปี 2562 อาจจะมากถึง 400-500 ฉบับ กระทั่งถึงตอนนี้ก็ไม่อาจนั่งนับแล้วว่ามีมากเพียงใด และหนึ่งในผลของวิธีการเช่นนี้คือ การปฏิบัติหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญแบบที่เราเห็นในวันนี้
ส่วนกฎหมายที่ตราโดยระบอบรัฐประหารหลายฉบับ ต่างมีลักษณะลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวาง เราอาจจะเห็นจากกฎหมายอย่างน้อย 3 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ. 2558, พระราชบัญญัติว่าด้วยการออกเสียงประชามติร่างรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2559 และ พระราชบัญญัติว่าด้วยการกระทำความผิดเกี่ยวกับคอมพิวเตอร์ (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2560 ฯลฯ เราคงจะเห็นแล้วว่า กฎหมายจำพวกนี้ถูกนำมาใช้จัดการกับประชาชนอย่างกว้างขวางเพียงใด
I Dreamed A Dream Scene
ความฝันว่าศาลจะรับใช้ประชาชน จะเป็นจริงถ้ามนุษย์ยังกล้าฝันเสมอ คำพูดนี้ไม่ได้เกินเลยแน่นอน ถ้าได้อ่านข้อคิดจากบทที่ 2-4 ในหนังสือ ศาลรัฐประหาร ของปิยบุตร ซึ่งผู้เขียนพูดถึงวิธีการที่ศาลใช้เมื่อเผชิญหน้ากับรัฐประหาร ศาลไทยกับรัฐประหารเป็นอย่างไร รวมไปถึงกรณีเฉพาะเจาะจงลงไป อย่างความสัมพันธ์ของศาลรัฐธรรมนูญกับศาลรัฐประหาร
เนื้อหาส่วนนี้ช่วยให้เข้าใจว่า ในแต่ละบริบทของแต่ละประเทศรวมถึงไทย ต่างไม่ได้โรยด้วยกลีบกุหลาบ เพราะการที่ประชาชนจะต่อสู้เพื่อนำระบบนิติรัฐกลับคืนสู่บ้านเมืองได้นั้น ต้องอาศัยเวลา
เราอาจจะนึกถึงศาลแย่ๆ อย่าง ‘Kangaroo Court’ ในเยอรมนี เพราะเมื่อเปลี่ยนประเทศมาสู่ระบอบประชาธิปไตยหลังสงครามโลกครั้งที่ 2 แล้ว ต้องใช้เวลากว่า 30 ปี นายกรัฐมนตรีจึงออกมากล่าวคำขอโทษแทนบรรพบุรุษที่กระทำความผิดต่อคนหนุ่มสาวซึ่งออกมาต่อต้านเผด็จการในทศวรรษที่ 1930 ท่ามกลางการทยอยถอดรื้อมรดกผุๆ ของรัฐบาลนาซี
กรณีชิลีก็เช่นกัน กว่าจะเอาตัวนายพลปิโนเชต์ขึ้นศาลในฐานะอาชญากรสงครามได้ ต้องรออีกหลายสิบปี แต่ทั้งหมดล้วนมีที่มาที่ไป เพราะเมื่อคณะรัฐประหารยึดอำนาจสำเร็จแล้ว มักจะวางกลไกทางกฎหมายเพื่อป้องกันการเอาผิดต่อพวกเขาเอง เช่น การทำให้คำสั่งของรัฐประหารมีสถานะทางกฎหมายเสีย บ้างก็ใช้สภาที่มาจากการแต่งตั้งไปตรากฎหมายเสียเอง ถ้าเบื่อกรณีของไทยแล้ว หนังสือเล่มนี้ยังพาผู้อ่านไปดูภารกิจของศาลในระบอบเผด็จการของกลุ่มประเทศลาตินอเมริกาด้วย ไม่ว่าจะเป็นบราซิล ชิลี หรืออาร์เจนตินา
ส่วนที่มีเสน่ห์มากช่วงหนึ่งของหนังสือเล่มนี้ คือ การบรรยายให้เห็นถึงสภาพของศาลในชิลี (น. 63-65) (Agents of Anti-politics: Courts in Pinochet’s Chile) เนื่องจากศาลของชิลีเองก็มีสภาพเป็นเครื่องมือของระบอบเผด็จการปิโนเชต์มาอย่างยาวนาน ทำให้มีส่วนในการกำหนดปัจจัยด้านพฤติกรรมและอุดมการณ์ของศาลที่สนับสนุนการปราบปรามประชาชน (น. 67-76) และกว่าที่ชาวชิเลียนจะสะสางมรดกชั่วได้ ก็ต้องย่างผ่านปีที่ 40 ไปแล้ว
แต่หลายกรณีก็ไม่ได้เลวร้ายหรือยากลำบากขนาดนั้น เราอาจจะเห็นได้จากศาลหลายประเทศที่นำหลักการต่างๆ มาวินิจฉัยผลการทำรัฐประหารอย่างก้าวหน้า ในบางประเทศก็ช่วยทำให้ฝันของผู้คนกลายเป็นจริง เช่น การใช้หลักแห่งความจำเป็นของศาลในปากีสถาน (น. 96-97, น. 98-100) หรือกรณีของประเทศไซปรัส (น. 104) ซึ่งได้กลายเป็นกรณีอ้างอิงให้แก่คำตัดสินต่อต้านการรัฐประหารของฝ่ายตุลาการในฟิจิ (2000)
นอกจากนั้น หนังสือเล่มนี้ยังได้สังเคราะห์วิธีการปฏิเสธรัฐประหารออกมาให้เห็นด้วย โดยผู้เขียนนำข้อสรุปมาจากการสำรวจงานวิชาการที่สำคัญในโลกสากล จนพบว่ามีอยู่ 2 กลุ่ม คือ กลุ่มแรก ปฏิเสธอำนาจทั้งที่คณะรัฐประหารครองอำนาจอยู่ สอง กลุ่มที่ปฏิเสธการรัฐประหารหลังคณะรัฐประหารลงจากอำนาจ (น. 118-123) ในกรณีนี้รวมถึงการเปลี่ยนแปลงรูปแบบระบบตรวจสอบความชอบธรรมด้วยรัฐธรรมนูญอีกด้วย
มากกว่าการทำความเข้าใจบทบาทและความสัมพันธ์ระหว่างศาลกับคณะรัฐประหาร หนังสือเล่มนี้ยังช่วยให้ผู้คนที่ยังฝันถึงความเป็นธรรม รู้สึกเข้าใกล้ความจริงมากยิ่งขึ้น ขณะเดียวกันก็ไม่ท้อถอยที่จะเชื่อว่าโลกจะดีขึ้นได้ในทุกๆ วัน
เชิงอรรถ
[1] จากปกในของหนังสือ ศาลรัฐประหาร: ตุลาการ ระบอบเผด็จการ และนิติรัฐประหาร เขียนโดย ปิยบุตร แสงกนกกุล ตีพิมพ์ปี 2560
[2] Comparative Matters: The Renaissance of Comparative Constitutional Law, p. 9
[3] Comparative Matters: The Renaissance of Comparative Constitutional Law, p. 6, p. 23
ศาลรัฐประหาร: ตุลาการ ระบอบเผด็จการ และนิติรัฐประหาร
ปิยบุตร แสงกนกกุล เขียน สำนักพิมพ์ฟ้าเดียวกัน |